房绍坤 张泽嵩：农村集体经济组织决议效力之认定

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摘要：决议行为是农村集体经济组织法人治理的重要工具，其效力基础并非程序正义，而系团体自治。农村集体经济组织决议在决议主体、决议事项、决议程序上具有“特别性”，这种“特别性”在其效力认定过程中不应被忽视。应当区分决议不成立与决议效力瑕疵，决议不成立由严重的程序瑕疵所致，这些瑕疵足以导致整个决议事实上从未存在。决议效力瑕疵包括可撤销与无效两种形态，效力未定不属于决议效力瑕疵。在认定农村集体经济组织决议效力时，不成立事由应作限缩解释，可撤销事由在类型上应予以扩充，无效事由在内容上需要进一步明确。关键词：农村集体经济组织；决议行为；表决行为；意思表示；效力认定

《法学论坛》2021年第5期（第36卷，总第197期）

目次引言一、决议行为的效力基础二、农村集体经济组织决议的“特别性”三、农村集体经济组织决议不成立及其认定四、农村集体经济组织决议效力瑕疵及其认定结语

引言

　　如果说到19世纪为止人类社会所经历的“从身份到契约”的转变彰显了以个人主义为核心的私法精神，那么20世纪以来人类社会所经历的“从个人主义到合作主义”的演进则宣告了团体在私法关系中的崛起。伴随团体法理念的勃兴，团体法人治理已成为现代私法研究的重大命题。完善的治理机制是维系法人科学、有序、高效运转的基础，也是实现其成员权益的保障。决议作为法人治理机制中的重要一环，贯穿于法人的产生、发展与消亡，是团体自治与程序理性在私法领域的具体体现。我国《民法典》第134条第2款将决议定性为一种民事法律行为，这一制度安排将决议纳入法律行为体系的规范框架之内，成为构造决议行为效力规则的基础。从我国现行法律规定看，以公司为代表的营利法人实施决议行为的效力评价体系相对完备。例如，《民法典》第85条从召集程序和表决方式两个方面，对营利法人决议的效力瑕疵事由作了一般性规定；再如，《公司法》第22条作为引致规范，激活并沟通了公司议事方法的安排与公司各参与者之间权利义务关系的协调这两大类规则，其与被引规范共同构成了评价公司决议效力的自足体系。

　　相较于公司决议效力规则的自给自足，《民法典》仅在第265条第2款中就农村集体经济组织决议（决定）的撤销作了规定，且撤销事由限于侵害集体成员合法权益。显然，《民法典》关于农村集体经济组织决议效力形态及瑕疵事由的规定过于粗疏，难以满足司法需求。因此，类推适用公司决议效力规则，就成为一种通行做法。但是，农村集体经济组织作为特别法人具有不同于公司法人的“特别性”，这种“特别性”在其决议效力的认定过程中不应被忽视。事实上，决议是团体意思形成与表达的工具，其本质为团体的组织特性之人格化象征。从这个意义上说，农村集体经济组织决议效力的认定，可以借助民法上的法律行为理论而展开。是故，本文将以团体自治理念和民事法律行为的一般规则为引导，结合农村集体经济组织决议的“特别性”，对农村集体经济组织决议效力的认定进行一些探讨，以期为《民法典》决议规则的适用及《农村集体经济组织法》相关规范的制定提供参考，从而更好地推动农村集体经济组织法人治理机制的依法依规有序运转。

一、决议行为的效力基础

　　虽然《民法典》的颁布标志着决议“入典”已成事实，但决议作为民事法律行为项下的团体法行为，能否径行适用以自然人为原型构造的民事法律行为规范，《民法典》并未给出明确的答案。实际上，这不仅是一个立法技术的问题，在其背后，暗藏着学者对决议行为效力基础的不同认识：如果决议行为的效力基础为程序正义，其效力认定应重在评价议事与表决程序的合法性与妥当性，这显然无法用民事法律行为一般理论来解释和说明，只有与其程序性相符的组织法规则方可对其适用；如果决议行为的效力基础未脱离私法自治范畴，换言之，决议行为在基本面上仍然是意思表示“合意”的产物，那么以意思表示为规制重心的民事法律行为理论便可用于解释决议行为的成立与生效。故欲对决议行为的效力加以认定，有必要对决议行为的效力基础予以廓清。

　　（一）程序正义非决议行为的效力基础

　　在学理上，探究决议效力问题的学者大多认为，多数人的决定并不代表绝对的真理，如在 50.1%的人赞成而49.9%的人反对时，难言孰对孰错，此时决议仍产生拘束力，乃源于程序正义，即少数派仍然保留着在未来以更好的论据赢得多数派，从而修改之前决议的机会。有学者从决议形成的角度，论证了程序正义作为决议行为效力基础的正当性。如陈醇教授认为，民事法律行为以意思表示为要素，作出民事法律行为的过程系达成合意的过程；而决议形成于多数决，多数决遵循民主原则，要求少数服从多数，这显然与民事法律行为所遵循的意思自治原则相违背。因此，决议行为的效力基础应当是用以协调意思冲突的民主和正当程序原则。

　　决议最初是在团体法语境下产生的概念，脱胎于组织生活实践，更适合解释组织行为和组织现象。不过，若据此认为，决议行为是否产生拘束力取决于其是否符合程序正义，则大谬矣！程序正义强调民主的意见形成与意志形成过程的合法性，其关乎决议行为的效力认定，但并非决议行为的效力基础。首先，在程序非正义的情形下，决议亦可产生拘束力。决议基于多数决而形成，多数决遵循民主原则，具有程序正义的外观。但问题正在于，这里所说的“程序正义”并不一定等于真正的程序正义。因为，民主多数决机制受限于表决权人的控制力，其无法保证每个成员都享有事实上选择团体所允许之事的可能。循此，多数决可能沦为少数人统治的“暗箱”，人们只看到其程序正义的外观而无法洞悉其实质正义的缺失。尽管如此，依多数决所作决议仍具有拘束力。如大股东可通过修改公司章程，为中小股东参与决议设置程序障碍或为自身操纵决议提供便利，这显然有违程序正义，但若决议符合法律、章程之规定，其仍然可以约束全体股东。其次，程序正义在私法上通常作为工具理性而存在，其不具备产生决议效力的基础性。在解决国家与公民之间纠纷和评估各种有利或不利于公民权利的要求时，法律所提供的最显著、别具一格的产品就是程序正义。因此，公法的精神内涵中天然蕴含着对程序正义的追求，程序正义在公法上被视为一种根本性、原则性的存在；但于私法则不然，私法上的程序正义仅作为工具理性而存在，其旨在保障行为人的真实意思能够以某种与法律规定一致的方式而有效地表达。以多数决为例，其在私法的决议行为中不过是一种经验性的规则，经由立法者上升为具有普遍拘束力的团体意思的决定方法而已。因此，程序正义的工具理性价值只能证成多数决的正当性，而无法解释依多数决所作决议产生法律效力的正当性。换言之，程序正义只在观察决议是否因违反程序性规定而发生效力瑕疵或不成立时，才有意义。最后，若以程序正义作为决议行为的效力基础，则无法进一步说明决议何以对未参与多数决的相对人发生效力，而且除程序瑕疵之外的其他瑕疵事由，也难以纳入规制范畴。

　　（二）团体自治系决议行为的效力基础

　　回溯各国近代立法，几乎所有的民事法律行为规范皆以私法自治作为构建支点。毋庸讳言，私法自治乃孕育民事法律行为之母体，民事法律行为则是实践私法自治之工具。称民事法律行为是私法自治的工具，意义在于，私人能凭借自由行为依自己的意志产生法律效果。但并非一切行为皆可产生预期之效果，究其根本，还须立足于私法自治这一基石，围绕意思表示的真实状态对行为效力作出评价。德国法学家祁克认为，私法自治在内容上包括个人自治与团体自治两个维度，这两个维度分别与个人法和团体法的内容相映照，并一同构筑起私法自治的精神内涵。在此意义上，决议作为团体法行为，其效力亦应源于意思自治，只不过是团体的意思自治，而非个人的意思自治。申言之，法律赋予团体如自然人一般自由行事的能力，皆源于对团体自治的承认，即承认团体是其利益最好的管理者，法律应当充分相信并尊重团体的意志，不干涉其对内部事务的管理。只要决议出自团体意志，便可对团体及其成员产生拘束力，即使决议程序本身非理性，也无碍于决议效力的产生。正如弗卢梅所言：“在私法自治的领域内，应当适用‘意志高于理性’这一定理。”

　　多数决植根于“少数服从多数”的民主原则，其有别于以行为自由为依归的私法自治原则。那么，决议所遵循的多数决是否与私法（团体）自治相违背呢？本文认为，决议行为的多数决仍建立在团体成员自由意志的基础上，所以不构成对私法（团体）自治的违背。诚然，多数决的结果是将团体中多数人的意思统合为整个团体的意思，少数人的意思则湮没于团体的意思之中。就此，多数决的确充斥着不同意思表示之间的角力，而非合意。然而，多数决之基本根据系以个人得以自己的意志自由加入或退出组织，其作为形成集体一致行动的必要手段，并不排斥合意的存在，不能因少数派意思被湮没就斥之为“多数派统治”。毕竟，“多数决的规则，其本身就是一种约定的确立，并且假定至少有过一次全体一致同意。”决议所表现出来的对少数派意思的排斥，实际上并未背离团体自治；相反，通过多数决而形成决议实际上就是对团体自治的贯彻。

　　经由上述分析可知，决议行为产生法律效力的基础在于团体自治。但令人遗憾的是，团体自治作为决议行为的效力基础，却未能如“血液”一样注入到团体组织的肌体之中。这是因为，团体是拟制的法律主体，没有独立的思维能力，无法从生理上作出“意思表示”，这导致团体的行为游离于以意思表示为核心的民事法律行为规范之外。事实上，团体虽无法从生理上作出“意思表示”，但可以借助决议形成团体意思表示，以此调整成员在团体中的权利义务关系。团体的行为离不开背后构成人员的行为，无论何种行为都须经由自然人完成，说到底团体意思表示仍源于自然人。故本文认为，决议行为系由表决权人作出的数个同向平行的表决行为的有机结合。表决行为基于表决权人的内心意思而作出，其在本质上属于单方民事法律行为，可以直接适用《民法典》有关民事法律行为的一般规定。同时，作为决议行为的构成要素，其须经过民主议定程序（多数决）的“整合”，才能最终形成决议。在此意义上，表决行为对应个体意思表示，决议行为对应团体意思表示，二者分别适用不同的效力认定规则。决议行为效力的认定，需要基于团体意思表示，而作为构成要素的表决行为和作为要素整合方式的民主议定程序（多数决）为其合法性与妥当性的判断提供了线索。

二、农村集体经济组织决议的“特别性”

　　农村集体经济组织以特别法人的身份导入《民法典》，实现了农村集体经济组织从宪法中的公有制载体向私法中的民事主体的转型。农村集体经济组织是通过利用农村集体的土地或其他财产，从事农业生产经营等活动的组织。其相较于其他法人组织而言具有“特别性”，这种“特别性”也体现在其决议行为上。因此，对农村集体经济组织决议效力进行认定，有必要以探讨其决议行为的“特别性”为前提。

　　（一）作为决议主体的农村集体经济组织

　　《民法典》将作为决议主体的农村集体经济组织归为“特别法人”，其特别性主要表现为以下三方面：

　　第一，设立目的兼具营利性与互助公益性。就营利性而言，2016年12月，中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，要明确农村集体经济组织市场主体地位，发挥好其在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济等方面的功能作用。政策表明，农村集体经济组织作为独立的市场主体，“承载集体经济实现之功能期待”，其可以利用集体资产对外从事营利性活动，以推动农村集体经济发展壮大。这种营利性使其与以公益为目的的非营利法人相区分。就互助公益性而言，农村集体经济组织以农业生产合作社为原型，作为一种合作组织，其不仅肩负着促进农业生产要素优化组合，激活农村发展内在活力的经济使命，还延续了农业生产合作社在互助公益性上的特点。这种互助公益性包括互助与公益两个方面。其中，互助强调集体成员之间以及集体经济组织之间的通力协作、共同发展；公益则强调农村集体经济组织负有提供公益服务的职责。这种互助公益性使农村集体经济组织无法归入以追求利润为目的的营利法人之中。

　　第二，成员资格确认要素的复合性。“成员资格”是集体成员享有成员权利，获得集体收益分配的基础。无论是地方规范抑或法院的内部指导意见，多将各种要素如户籍、血亲关系、以本集体资产为生存保障等并列为确认成员资格的依据。根据《农村集体经济组织示范章程（试行）》（以下简称“示范章程”）第8条规定，农村集体经济组织在确认成员资格时，应当统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等要素。可见，成员资格确认要素既包括了较为明确的事实要素，也包括了相对模糊的价值要素。例如，“户籍关系”“血亲关系”“农村土地承包关系”属于典型的事实要素，它们具有清晰的判断外观，成员资格确定以这些事实存在为前提。“以本集体资产为生存保障”“对集体积累的贡献”则属于抽象的价值要素，其不具备清晰的判断外观，需要通过个案审查的方式予以判定。单一的确认要素会加剧集体成员身份的固化，而确认要素的复合性则使得集体成员在范围上更具社区性与变动性。

　　第三，财产归属于抽象的“农民集体”。农村集体经济组织以农村集体资产作为其经营发展的物质基础。这些资产可以归入农民集体所有的不动产和动产之中。《民法典》第261条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这里的“本集体成员集体所有”，“应被解释为集体所有权体系的规范目的是实现集体成员的利益、实现农民集体所有的财产由农村集体成员共享”，而不能望文生义地认为集体所有就是集体成员所共有。换言之，应从利益共享的角度来理解“集体所有”，农村集体资产真正的所有权主体是“农民集体”。“农民集体”与“国家”一样，是一个高度抽象的概念，对其进行法人化改造，授予其法人主体资格并不现实。因此，经过法人化改造的农村集体经济组织就顺理成章地成为代表“农民集体”行使集体所有权的法人主体。概言之，农村集体资产的所有权主体为“农民集体”，而非集体成员或者农村集体经济组织，这与学理上对营利法人财产归属的划分截然不同。

　　（二）决议事项关涉集体成员的共同利益

　　决议事项是指在相应的决议主体的权限范围内，可通过民主议定程序（多数决）转化为集体一致行动的内容。现行法律中有关农村集体经济组织决议事项的规定，主要有《民法典》第261条第2款、《农村土地承包法》第19条以及《村民委员会组织法》第24条。它们所规定的事项主要针对承包土地调整、承包方案的确定以及通过其他方式将本集体土地发包给组织以外的单位或者个人等。而“示范章程”第15条从农村集体经济组织财产和成员权益的角度，对须由成员大会讨论决定的经营事项和民主管理事项做了更广泛的规定。其实，无论是组织的经营事项还是民主管理事项，均着眼于成员共同利益，涉及成员个人利益的事务应由成员个人决定。例如，有些农村集体经济组织通过召开成员大会作出宅基地“拆旧换新”的决议，以盘活闲置土地，改善农村人居环境。然而，此类决议对不同意“拆旧换新”的成员来说并无拘束力。因为，“拆旧换新”强调一次性拆除个体成员的房屋并为其重新置换宅基地，该方案并不属于《村民委员会组织法》第24条第（六）项所规定的“宅基地的使用方案”。因为，宅基地的使用方案关涉集体成员共同利益，其不仅具有普遍拘束力，还可以反复适用于每个成员。

　　（三）在规范性与灵活性之间的决议程序

　　农村集体经济组织决议程序具有规范与灵活的二重性。一方面，决议程序受法律法规及“示范章程”约束而具有规范性。根据《民法典》第134条第2款规定，农村集体经济组织决议必须经由特定的议事方式和表决程序作出才能成立。但“议事方式和表决程序”的具体内容如何，《民法典》未作说明。而“示范章程”从召集会议、表决方式、表决结果公示等方面对农村集体经济组织决议程序作了详细的规定。这为集体成员之间交换意见、形成决议提供了规范性的指引。另一方面，决议程序受农村集体经济组织“特别性”的影响而具有灵活性。这种灵活性主要体现在程序性规范的类推适用上。例如，“示范章程”未就召开成员大会的通知事项作出规定。对此，可类推适用《村民委员会组织法》第21条、《公司法》第102条，要求召开成员大会应提前10日将会议的时间、地点以及审议的事项通知本集体成员。此外，实践中农村集体经济组织还常以通知公告或者入户表决等方式来代替开会表决。这些方式虽然没有明确的法律依据，但只要其真实、客观地反映了集体成员的意志，亦可产生与开会表决相同的效果。

三、农村集体经济组织决议不成立及其认定

　　按照民法原理，民事法律行为存在成立与生效的区别，成立是生效的前提，如果行为本身不成立，其法律效力根本无从谈起。在学理上，民事法律行为成立的一般要件包括当事人、标的（内容）、意思表示，这三者均以合同行为为原型提炼而成。不过，鉴于合同行为与决议行为存在不小的差异，决议不成立的认定在具体问题上亦会有所不同，这种不同集中体现在决议对程序的强调上。正是基于对程序的强调，决议不成立才能弥补决议无效、可撤销对程序关注不足的缺陷，进而发挥其独立价值。

　　（一）决议不成立独立于决议效力瑕疵

　　基于民事法律行为的定性，决议应当区分成立与生效两种不同的形态。决议不成立本质上是一种事实判断——判断该行为是否因缺少成立要件而属“无中生有”。《公司法》第22条采用“二分法”对决议效力瑕疵进行了划分，而未承认决议不成立的法律地位。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》（以下简称“公司法解释四”）增设决议不成立这一新形态，并在第5条规定了导致决议不成立的事由。根据其规定，决议不成立来源于严重的程序瑕疵，这些瑕疵足以导致整个决议事实上从未存在，因而不同于无效、可撤销等效力形态。

　　一方面，决议本身不成立，则无检讨决议效力瑕疵之必要。毕竟，民事法律行为的效力瑕疵——无效或可撤销——源自于法律对当事人通过意思表示所创制的规范行为的评价。因此，决议效力瑕疵须以团体意思表示存在为前提。决议若不成立，团体意思表示即不存在，此时没有无效或者可撤销的对象，当然无所谓效力瑕疵的问题。准此，决议行为效力的认定应以判断决议是否成立为起点；若其已成立，再考虑是否存在效力瑕疵。放眼比较法，多数原本采用“二分法”的国家，均通过导入决议不成立之诉的方式，对此作了修正。例如，1981年修订的《日本商法典》在第252条增列确认决议不存在之诉，承认了不成立为股东会决议瑕疵的独立类型。受日本法影响，《韩国商法典》第380条规定，当股东会议的程序有严重瑕疵，以至于决议本身的存在都不能得到肯定时，当事人可对其提起确认不存在之诉。德国虽然在立法上沿袭了“二分法”的传统，但通说认为，股东会决议仅在符合特定要件前提下，始得成立；未经出席会议而以书面决议的“非决议”，或者非股东作出的虚伪决议均属决议不成立。

　　另一方面，决议不成立的后果区别于无效、可撤销的后果。决议不成立因程序存在重大瑕疵，以至于不能将其视为团体意思表示，甚至不能满足无效决议的最低要求。决议可撤销与不成立均系程序瑕疵所致，但可撤销事由仅限非严重的程序瑕疵，如决议事项未按规定进行公告、表决结果统计有误等。对此，赋予当事人以撤销诉权，旨在为其提供更正瑕疵意思表示的机会，决议一经撤销即自始无效，但是否行使撤销诉权取决于当事人的自由意志。决议不成立为事实上当然发生，当事人可以随时主张其不成立，就其主张，不发生除斥期间的问题，这与可撤销的后果存在差异。“决议不成立与决议无效，均自始无拘束力，法律后果似无差别”。然而，决议通常因内容违法而无效，程序瑕疵并非其无效事由。决议无效不意味着决议在法律上不存在，无效仅就无效原因而言致使已成立的行为不发生效力。在一定条件下，无效决议可通过转换、补正等手段予以“复活”，但“复活”的仍然是原决议，而非另作新决议。决议不成立无法通过转换、补正等手段予以“复活”，因为转换与补正的对象自始即不存在。

　　（二）不成立事由应作限缩解释

　　根据“公司法解释四”第5条规定，公司决议不成立的事由主要包括三类：一是未召开会议而虚构决议，如在出席会议人数不足法定要求的情形下进行表决；二是虽已召开会议，但未经表决而作出“决议”，如召集非本公司股东进行表决；三是虽已召开会议且进行了表决，但未达到法律、章程规定的表决比例要求而作出“决议”，如应经特别决议之事项而以普通决议为之。就农村集体经济组织决议而言，我国立法存在缺陷，其既未规定决议不成立这一形态，又未明确决议不成立的事由。面对法律的缺位，考虑到农村集体经济组织与公司在决议程序上具有相通性，故实务上多主张类推适用“公司法解释四”第5条，并结合个案情况分析决议是否不成立。不过，“公司法解释四”第5条所列举的不成立事由过于宽泛，存在被司法实践扩大适用甚至滥用的可能，故不能仅以未召开会议、未作出表决以及表决结果未达多数决门槛等事由来否定农村集体经济组织决议的存在，而应在类推适用“公司法解释四”第5条时予以目的性限缩，以维护交易安全与法律秩序之安定。

　　首先，鉴于农村集体经济组织设立目的具有双重性，不成立事由应作限缩解释。如前所述，农村集体经济组织在设立目的上兼具营利性与互助公益性。这要求农村集体经济组织在提供公益服务的同时，还须保持农业生产关系的稳定。决议若不成立，将撼动既有长期已形成的法律关系，亦有碍相对人与农村集体经济组织之间的交易安全，徒增交易成本。如须经集体成员三分之二以上表决权数通过的集体资产处置事项，而仅以表决权总数过半数通过，若类推适用“公司法解释四”第5条，决议应为不成立。然而，该事项不仅关涉集体成员的共同利益，还涉及信赖决议有效而与之交易的相对人利益。一味否定决议的存在，无益于集体成员财产性收入的增加，亦不符合稳定农业生产关系的要求。是故，在牵涉交易安全保护的案件中，即便存在“公司法解释四”第5条所规定的情形，亦可以借鉴德国法的实务见解，将此类决议视为已成立但存有效力瑕疵。

　　其次，因农村集体经济组织决议程序具有灵活性，不成立事由应作限缩解释。受农村社会特殊的地域结构、血缘结构等因素的影响和制约，集体成员在范围上囿于充满乡土色彩的熟人群体之内，这使得农村集体经济组织在决议过程中更强调包容的理念，更注重以妥协来维系组织内部的团结与稳定。因此，农村集体经济组织不像公司那样苛求决议程序的合法性，即使其决议程序存在严重的瑕疵，仍可通过成员之间的妥协与商谈加以修正。例如，未召开成员大会，集体成员无法作出有效表决，表决行为即不存在，此时以伪造会议记录的方式作出的“决议”应属非决议。但在具体案件中，如果集体成员知悉负责人未召开会议而伪造材料的事实，但仍表明愿意接受此项决议，可视为对程序瑕疵的豁免，实无否定决议存在之必要。再如，集体成员未就决议事项作出表决，即使有召开成员大会之事实，也无生成决议之可能，正所谓“无表决即无决议”。但随着我国城乡社会结构的变迁，农村人口流动性不断增强，可以预期的是，部分成员对村集体事务的参与热情会持续下降。为避免发生这种情形，实践中存在的以通知公告代替开会表决，或者由亲友代为表决等做法虽不尽合法，但亦属常理常情，对此也不宜因此而否定决议的成立。

　　最后，出于维护集体成员合法权益的需要，不成立事由应作限缩解释。司法实务中，有时法院就农村集体经济组织决议是否成立略而不提，仅就其成立状态下的法律效果作以调整，以避免对集体成员的合法权益带来损害。从本质上讲，这种做法是以司法裁判的方式豁免了决议的程序瑕疵。例如，在“杨国秀等与金子堰村五组侵犯集体经济组织成员权益纠纷案”中，金子堰村五组所作有关分配征地安置补偿费的决议，因未获半数以上成员同意而不成立。但法院未对此作出认定，也未要求金子堰村五组就该事项重新进行表决，而是直接要求其向原告补发相应的征地补偿款。究其原因，实为保护原告基于成员资格而享有的集体收益分配权免受侵害。相反，若类推适用“公司法解释四”第5条认定决议不成立，那么以该决议为基础所累积的全部法律关系归于消灭，此时原告只能等待新决议的结果，而无法直接向被告主张其合法权益。因此，就上案而言，如迳作不成立处理，未免过于僵硬，甚至还可能使原告陷入“循环诉讼”的怪圈。

四、农村集体经济组织决议效力瑕疵及其认定

　　已成立的决议，并不一定能够发生团体所预设的法律效果。一般来说，决议的成立只要求团体意思表示存在即可，而生效则要求多角度评价，如决议内容是否违反法律、行政法规强制性规定，是否符合公序良俗等。《民法典》第143条虽然从正面概括地规定了民事法律行为的一般生效要件，但其侧重评价基于双方或多方意思表示一致成立的民事法律行为。决议旨在构筑行为人共同的权利领域或其所代表的法人的权利领域，其内容有别于一般的民事法律行为，故本条不能单独作为认定决议效力的法律依据。本文认为，在认定决议效力时，可采用“负面清单式”判断思路，即优先考虑从决议行为的效力瑕疵视角去“反对”其效力，而无须正面检验其是否具备一般生效要件。

　　（一）决议行为的效力瑕疵

　　针对决议效力瑕疵，多数国家（地区）普遍采用了区分无效与可撤销的“二分法”。这种“二分法”具有一定的特殊性。首先，决议效力瑕疵针对的是团体意思表示。决议通常由多方主体共同为之，若其中一方的表决行为有瑕疵，但剔除该表决权数，尚符合决议生效所必要之定额，并不构成决议之瑕疵，从而不影响决议之效力。易言之，决议效力瑕疵并非“个体的意思表示瑕疵，而系团体的意思表示瑕疵”。其次，决议无效、被撤销时，一般不具有溯及力。作为一种团体法行为，决议不仅涉及团体及其成员的切身利益，甚至还关系到通过决议与团体发生交易行为的相对人。可以说，决议的牵涉面非常广泛，调整的主体也数量众多，一旦被否定，可能影响据此而为的外部行为之效力。因此，为保护信赖决议有效的善意相对人，即使决议效力因程序瑕疵或内容违法而被否定，但只要法律或章程未规定外部行为须以内部决议有效为要件，那么农村集体经济组织就需要受到外部行为的约束。最后，决议效力瑕疵以可撤销为原则，以无效为例外。在合同法上，合同效力瑕疵以无效为原则，可撤销的事由是限定的。但于决议则不然，其效力瑕疵以可撤销为原则，只在法律有特别规定时，才应认定为无效。理由在于，无效是法律对行为效力价值的最严厉否定，与当事人的意思无关，通常适用于损害公共利益的违法行为。决议产生于团体内部，并约束那些让渡部分私权而组建团体的成员，承认并尊重团体是其自身利益最好的管理者，让那些具有持续、稳定交集的成员们自行决定是否主张效力瑕疵，合乎法理且行之有效。相反，决议效力瑕疵若以无效为原则，难免有过度干预团体自治之嫌。

　　决议效力瑕疵除无效、可撤销之外，是否还包括效力未定，颇值拷问。通说认为，“法律行为应经他人事先同意而未得其允许者，其效力处于浮动不确定的状态，是为效力未定的法律行为。”如无权处分行为、无权代理行为等均属于效力未定的民事法律行为。可见，这种行为的特点是，其本身已经成立，但是否发生效力须由第三人确定，亦即存在转化为有效或者无效的双重可能性。事实上，法律规定效力未定这一形态，旨在限制发生越界处置他人事务的不当行为，以保障当事人对自己事务的处置自由免遭剥夺。决议由团体以自身名义而作出，主要调整团体内部的法律关系，原则上仅对团体及其成员具有拘束力，故不涉及诸如无权处分、无权代理等越界处置他人事务而导致效力待定的情形。进言之，除附条件或附期限的情形外，决议一经成立，其效力状态既已确定，自不必待将来发生一定的事实使之效力确定。因此，效力未定不属于决议行为的效力瑕疵形态。

　　（二）可撤销事由在类型上应予扩充

　　根据《公司法》第22条规定，程序违法与内容违章均为公司决议的可撤销事由。与公司决议类似，农村集体经济组织决议也可能出现这两种情形。但《民法典》第265条仅规定侵害集体成员合法权益的决议应予撤销。显然，本条对于程序违法和内容违章的情形力有不逮，存在立法缺漏。因此，我们不妨参考《公司法》第22条规定，对农村集体经济组织决议的可撤销事由作以扩充。在此基础上，农村集体经济组织决议可撤销的认定，需要区分不同的撤销事由并作类型化分析。

　　1.侵害集体成员合法权益的决议应否撤销，须针对不同权利内容在团体自治与成员权利保护之间进行衡量。在团体关系的制约下，集体成员不能以其个人意志对集体资产进行支配或直接请求农村集体经济组织向其履行义务。因此，集体成员权在现实中主要通过决议这种沟通个人与团体的自治机制来实现。《民法典》第265条第2款规定，农村集体经济组织或者其负责人作出的决议（决定）“侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。然而，对于侵害集体成员合法权益的判断，理论界与实务界的看法莫衷一是。有时决议看似合法，实则妨碍集体成员平等地行使权利；有时决议虽构成对成员权利的限制，但据以限制之理由合法正当，并不存在效力瑕疵。本文认为，决议侵害集体成员合法权益时，不宜当然赋予受害人以撤销诉权，而应在团体自治与成员权利保护之间寻求平衡，既要避免过度干预团体自治，又要防止行为人以决议之名行侵权之实。

　　若决议侵害集体成员的知情权、表决权等民主管理性权利（共益权），宜作如下处理：就侵害知情权而言，考虑到集体成员主要为农村居民，其在平均受教育程度、信息获取能力等方面与处于公司核心地位的股东存在差距。因此，集体成员的知情权应当受到更严格的保障。在决议过程中，集体成员有权获知与决议相关的信息，以便其作出符合内心真实意思的决定。若召集人故意向集体成员隐瞒真实情况或者提供虚假信息，那么决议因集体成员的知情权受侵害而可撤销。不过，有时决议虽然侵害了集体成员的知情权，但未对集体成员参与会议造成实际妨害。例如，在集体讨论土地承包方案之前，承包工作小组未依法公布拟定的承包方案，则集体成员可依据《农村土地承包法》第20条、《村民委员会组织法》第31条，要求其依法公开承包方案即可。就侵害表决权而言，如果部分成员因表决权受侵害而无法作出有效表决，由此导致法律或者章程所规定的召集程序或者表决方式无法实现，这种情形宜认定为可撤销。

　　若决议侵害集体成员的征地补偿费分配权、土地承包经营权等财产性权利（自益权），可适用《民法典》第265条第2款予以撤销。不过，有时决议虽“侵害”了集体成员的自益权，但并未逾越团体自治的合理界限。例如，农村集体经济组织可以通过决议提留一定比例的征地补偿费，用于农村公益设施的运行与维护。此类决议虽然限制了集体成员的征地补偿费分配权，但据以限制之理由合法正当，并无撤销之必要。毕竟，农村集体经济组织的设立目的不仅在于营利，更重要的还在于为集体成员提供公益服务。基于此，农村集体经济组织可以为了发展集体公益事业而平等地限制集体成员的自益权。当然，决议本身不得有违公平正义，且对征地补偿费分配权的限制应为发展公益事业所必须的最小限制手段。否则，集体成员可向法院主张撤销该决议。

　　2.程序违法的决议应否撤销，须依据违法后果的严重性判断。与公司相比，农村集体经济组织的议事方式和表决程序更具灵活性。这在一定程度上能够简化决议流程，便于形成多数决，但同时也对集体成员的实体性权利尤其是共益权的实现造成了妨碍。因此，即使没有法律、章程的规定，集体成员仍可以程序违法为由向法院主张撤销决议。例如，召开成员大会的通知事项不齐全（如遗漏会议的时间、地点等重要信息），或者表决权数统计有误导致最终结果发生改变等，一般为可撤销事由。

　　当然，撤销决议只是程序违法的救济途径之一，故不宜将其视为逻辑上的必然。在公司决议撤销纠纷中，若程序违法显著轻微，未对决议产生实质影响，则法官可运用裁量驳回以维持决议效力。裁量驳回的适用对象不仅包括公司决议，还包括农村集体经济组织决议。不过，公司作为营利法人，与农村集体经济组织在经营目标和风险承受能力上存在差异，其更注重经营效率的实现。裁量驳回的运用即为实现更有效率的团体生活，以避免因微小的程序瑕疵，而否定团体为形成决议所付出的努力。因此，就公司决议而言，法官行使裁量驳回的标准不宜太过严格。农村集体经济组织非以实现经营效率最大化为宗旨，其决议事项与成员生活息息相关，通常关系成员的基本财产权益乃至生存利益。较之组织整体的经营效率，成员个人的生存权益值得优先保护。因此，就农村集体经济组织决议而言，法官在行使裁量驳回时应秉持审慎的态度。若当事人有主观恶意，或者违法事实剥夺了集体成员参加会议及投票表决等实体性权利，那么即便其程序瑕疵显著轻微且对决议结果无实质影响，法官也不应行使裁量驳回以维持决议效力。

　　3.内容违章的决议因违背团体自治而可撤销。农村集体经济组织章程是规范农村集体经济组织、集体成员与管理者的行为准则，也是确定集体成员权利和义务的重要依据。因此，决议内容除了应当符合法律、行政法规的规定外，还必须受到章程的约束。针对内容违章的决议，学理上存在无效与可撤销两种处理模式。持无效观点的学者认为，章程本质上是社团的“宪法”，具有至高无上的地位，决议内容违反章程应属无效。持可撤销观点的学者认为，章程是集体内部的自治规则，可由集体决议加以更改，并无赋予与法令相同效力的必要。本文认为，宜类推适用《公司法》第22条，将内容违章的决议认定为可撤销。理由在于，农村集体经济组织章程虽然在外观上以类似“法律”的形式存在，但其与国家法律体系中的行政法规、规章在制定主体、调整对象、效力层级等多方面又有实质性差别。从本质上讲，农村集体经济组织章程仍然是团体自治的产物，集体成员可以在法律法规及国家政策限定的框架内，通过民主议定程序决定其具体内容。因此，内容违章的决议违反了团体自治原则，致使团体意思表示存有瑕疵。决议的无效通常与当事人的意思表示无关，其更侧重于保护法律的安定性以及公共利益。故直接以无效来否定此类决议的效力，有违法理。当然，举轻以明重，决议内容违反章程规定，该规定同时又是法律、行政法规效力性强制性规定，决议自当无效。

　　综上所述，农村集体经济组织决议可能因侵害集体成员合法权益、程序违法、内容违章而被撤销。撤销诉权的行使主体为集体成员，其须在法定期限内行使此项权利，否则可撤销决议确定有效。针对其撤销诉权的行使期间，现行法律未作规定。《公司法》第22条规定，股东可自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。那么农村集体经济组织决议可撤销的情形能否类推适用这一规定？本文认为，应参照业主大会决议的相关规定，将集体成员撤销诉权的行使期间确定为知道或应当知道决议作出之日起1年内。公司作为营利法人以对外开展经营活动为中心，其外部交易行为多依据内部决议而作出。如果决议效力长期处于不确定状态，不仅降低经营效率，还会危及交易安全。因此，为促使股东尽快行权，以确保交易关系的明晰与安定，《公司法》第22条规定了60日的行使期间。农村集体经济组织的特征决定其不仅要追求经营效率，还要注重民主管理。实践中，多数农村集体经济组织决议也都围绕民主管理事项而作出。业主大会同样强调民主管理，其决议主要针对有关共有和共同管理权利的重大事项。就此而言，农村集体经济组织决议与业主大会决议具有高度的相似性，因而在撤销诉权的行使期间上存在类推适用的基础。

　　（三）无效事由在内容上应予明确

　　因《民法典》未对农村集体经济组织决议的无效事由作正面规定，故实务上多主张类推适用《公司法》第22条第1款，对农村集体经济组织决议的违法性作出判断。但《公司法》第22条第1款所列无效事由过于抽象，无形中增加了裁判结果的不确定性。反观德国、意大利等大陆法系国家的立法，均以清单方式列明了决议无效的法定事由，进一步限缩引起决议无效的情形，确立了决议违法性标准。由此，我们可以借鉴域外立法经验，采用清单方式填充农村集体经济组织决议无效事由的实体法内容，“以清晰表达立法者目的，降低法官找法难度”。

　　1.侵害农村集体资产的决议无效。农村集体经济组织作为集体所有权的代表行使主体，可以通过决议方式对农村集体资产进行管理和使用。农村集体资产具有公共利益属性，其来源于法律的授予，而非成员的出资。如前所述，集体所有制下的农村集体资产专属于“农民集体”，集体成员并非所有权主体，仅能共享农村集体资产带来的利益。明确“农民集体”的所有权主体地位，确保农村集体资产由本集体成员共享，关系集体利益，关系农业经济发展和农村社会稳定，是维系农村集体经济组织有序运转的根本保障。因此，不论是作为集体所有权代行主体的农村集体经济组织，还是作为利益共享主体的集体成员，均不得以决议方式非法侵占、处置、私分农村集体资产。否则，决议无效。例如，公司可以其财产对外独立承担责任，但农村集体经济组织则不能因其债务无法清偿而以农村集体资源性资产抵债，若其通过决议将集体所有的土地等作为法人责任财产予以处置，决议应为无效。

　　2.非法剥夺成员资格的决议无效。“集体成员资格制度，既是维护农村社会稳定的基石，又是完善农村集体经济组织现阶段的各项功能的制度保障。”不过，现实中非法剥夺成员资格的情形却屡见不鲜。例如，农村集体经济组织以决议方式对违反规章纪律的成员实施“开除员籍”的处罚。集体成员作为农村集体经济组织的“员工”，应遵守组织的规章纪律，违反规章纪律者，农村集体经济组织可在章程规定的标准和幅度内对其实施一定的处罚。但是，将违反规章纪律与剥夺成员资格相联系，则于法无据。这种行为表面上是对集体成员合法权益的侵害，实质上已背离了分配正义与人民至上的理念，属于法律秩序和社会基本价值所不容的行为。对于“非法剥夺”的界定，应以当事人是否具有成员资格为判断依据。考虑到成员资格确认要素的复合性，我们不能仅以当事人未具备户籍、血缘关系等身份要素而直接认定剥夺成员资格的决议有效。对此，宜采取实质性判断标准，即以当事人在本集体内生产、生活状态和对集体资产的依赖程度作为主要依据，辅之以相关的成员资格确认要素，综合判断决议是否造成了非法剥夺集体成员资格的后果。

　　3.决定成员个人事务的决议无效。通常来说，农村集体经济组织仅就法律或章程规定应由其决定的事项作出决议，这些事项关涉集体成员的共同利益，而非个人利益。集体成员让渡部分私权将集体事务交给成员大会、理事会等内设机构，并以表决权人身份参与决议，同时保持对其个人事务的支配。除非法律另有规定，集体成员的个人事务不属于农村集体经济组织权限范围内事项。如果农村集体经济组织逾越权限，以“集体决议凌驾并替代个体意思自治”，对集体成员的个人财产或权利予以剥夺或者限制，决议应属无效。例如，集体成员有权在其承包地上自主决定种植何种作物，这属于集体成员的个人事务，农村集体经济组织不得越俎代庖，以决议方式对其种植作物的品种加以限制。否则，决议无效，给集体成员造成损失的，农村集体经济组织应当承担相应的赔偿责任。

　　4.违反效力性强制性规定与公序良俗的决议无效。依据《民法典》第143条和《公司法》第22条的规定，可知内容违反法律、行政法规强制性规定与公序良俗的农村集体经济组织决议无效。我国法律强制性规定甚多，各种规定调整的事项及强制性程度亦有所不同，并非所有强制性规定之违反，均会导致决议无效之后果。本文认为，应以违反效力性强制性规定作为决议无效事由。就此，需要追问的是，如何判断某项决议违反了效力性强制性规定。我们不能仅以“必须”“不应”等语词作为判断依据，而应根据法条的规范宗旨，即某一强制性规定欲通过行为之限制达到何种目的，并结合其适用的具体语境作出判断。此外，实践中部分法院已经将“公序良俗”用于公司决议裁判中。如有的法院认为，公司在爆发严重债务危机前临时决议更换法定代表人，该决议实际损害了股东的利益，也有违民事活动的公序良俗，应认定无效。以“违反公序良俗”作为农村集体经济组织决议的无效事由，既有比较法上的先例可循，又有理论界与实务界的广泛支持。因而，关键问题在于如何判断决议内容违反了公序良俗。对此，宜采取严格解释，即决议应达到侵犯他人基本权利、限制经营活动自由以及危害公共秩序的程度，才能认定违反了公序良俗。需要注意的是，法律关于公序良俗的规定属于一般条款，在法律对一项决议的效力瑕疵有特别规定时，应优先适用该规定，以避免出现所谓“向一般条款逃逸”的现象。

结语

　　决议，是整个团体法人治理的一个最具代表性的缩影。作为一种新型民事法律行为，决议行为由表决权人的表决行为整合而成，团体自治为其发生法律效力的基础。在农村集体经济组织法人治理中，不管是集体一致行动的达成，还是集体成员权利的实现，都与决议的效力状态息息相关。《民法典》在决议效力的认定方面着墨不多，且部分规定过于简单、笼统，未能兼顾不同法人主体在决议效力认定上的“特别性”。因此，仅试图依靠《民法典》来解决农村集体经济组织决议效力的认定问题，恐难以实现。本文认为，应在团体自治理念的指引下，按照“提取公因式”的方法从现有民事法律行为规范中抽象出决议效力认定的共通性规则，同时以《农村集体经济组织法》的制定为契机，对农村集体经济组织决议效力形态及其瑕疵事由等做出细化规定，以此构造系统的农村集体经济组织决议效力认定规则。当然，共通性规则的确定还涉及决议与其他类型民事法律行为的界分、决议效力瑕疵对依其所作民事法律行为效力的影响等难题，非本文所能尽述，容另文探讨。

END

作者：房绍坤（1962-），男，辽宁康平人，吉林大学理论法学研究中心/吉林大学法学院教授，博士生导师，吉林大学财产法研究中心主任，主要研究方向：民商法。张泽嵩（1992-），男，辽宁葫芦岛人，吉林大学法学院2019级民商法博士生，主要研究方向：民商法。

来源：《法学论坛》2021年第5期“名家主持·农村集体经济组织法律问题”栏目

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